Education for Romania / Acces la cultură

Strategii neimplementate și un sistem legislativ imprevizibil

„Legislația reglementează cultura, o ajută să se dezvolte sau o ajută să rămână irelevantă sau îi pune tot felul de șicane în calea dezvoltării organizaționale. În momentul când ți se reduce personalul, finanțarea de la bugetul public, ești comasat, când nu știi dacă îți poți păstra clădirea sau nu … ” Citatul este extras din interviurile cu experți în domeniu și l-am ales pentru a ilustra necesitatea unui cadru legislativ potrivit, cât și costurile unuia inadaptat.

Dreptul la cultură este garantat prin Articolul 33 al Constituției încă din anul 2003, însă cadrul legislativ prezent adresează majoritar operatorii publici culturali, nefiind suficient de explicit și inclusiv și pentru cei independenți. În plus, nu oferă o reglementare concretă a domeniilor culturale. Există domenii ale culturii care sunt legiferate doar parțial și fragmentar, cum ar fi sfera publicității, reglementată atât în protecția consumatorului, concurenței neloiale, administrației publice, cât și a finanțărilor publice sau urbanismului.

În cadrul Strategiei Sectoriale 2023-2030, versiunea actualizată, este menționată și nevoia de dezvoltare a unor instrumente de analiză socio-statistică noi, astfel încât impactul intervențiilor culturale să poată fi măsurat cât mai racordat la realitățile contextului contemporan.

Această nevoie s-a regăsit și în cadrul interviurilor cu experții în domeniu, aceștia punctând că instrumentele folosite pentru studierea sau organizarea domeniului cultural (prin strategii publice, statistici, finanțări) nu țin pasul cu ritmul de dezvoltare ale sectoarelor culturale. Ba mai mult, instrumentele de măsurare nu reflectă realitatea din teren (ex: întrebările din Eurobarometru nu sunt suficient de adaptate publicului prezent și formelor actuale de consum cultural). Aceste aspecte sunt adresate și în Strategia Sectorială, care include sugestii de rescriere a indicatorilor astfel încât să reflecte specificitatea subdomeniilor culturale: ex. echipamente de sunet și de lumină, echipamente de AR, VR, AI sau dotări specifice pentru accesibilizarea publicului cu dizabilități, etc.

Definirea culturii

„Există o tendință pe care o consider falimentară, extrem de periculoasă și perdantă pe termen lung: de a despărți apele între cultură și subcultură. O aud din ce în ce mai des în spațiul public, chiar și la nivelul autorităților de reglementare: <<trebuie să definim ce e cultura și ce nu e cultura>>. Este o dovadă de ignoranță să pui problema astfel. Apare o cultură a elitei, unde avem opera, teatrul, poate muzeul, chiar și biblioteca și avem o subcultură pe care nu o vede nimeni, o înjură, o blastămă. Dar ea este în egală măsură mai actuală tehnologic”, a declarat unul dintre experții consultați.

Cadrul legislativ este și el o oglindă a acestui fapt, fiind bazat pe definiții neactualizate, care nu reușesc să încorporeze sau să ilustreze industria creativă conform realității. Accesul la cultură nu este încă definit într-o formă concretă pentru a putea evalua realist provocările industriei.

Tot din sfera necesității unei actualizări a definițiilor prin care este încadrată și analizată cultura sunt și codurile CAEN, care în forma actuală limitează identificarea rolurilor existente și a celor necesare. Fapt care implicit afectează și măsurarea eficienței lor economice, respectiv a sectoarelor creative.

Inadaptarea terminologică este reflectată și prin lipsa unui statut al artistului, care este tratat detaliat la problema - „Starea artiștilor independenți este una precară și insuficient sprijinită”. Punctual, însă, deși au existat multiple discuții cu reprezentanți ai domeniului cultural, România a reglementat parțial acest aspect abia în 2023, datorită reformelor financiare asumate de Guvernul României și Ministerul Culturii pentru sectoarele creative și culturale (SCC) cât și a curentului internațional. Pandemia COVID-19 a determinat ca adoptarea unui statut al artistului să devină o preocupare strategică la nivelul Uniunii Europene.

Conform discuțiilor purtate, inconsistențele legal-administrative denotă că domeniul cultural nu este perceput ca un serviciu public, ceea ce conduce la neprioritizarea sa pe agenda guvernului.

Integrarea insuficientă a domeniului cultural la nivel național dintr-o perspectivă socio-economică este recunoscută și în cadrul Programului de Guvernare „Viziune pentru Națiune” 2023-2024. Conform documentului, avantajele economice ale domeniului cultural încă nu sunt recunoscute, nici din punctul de vedere al forței de muncă, dar nici din cel al infrastructurii deținute de reprezentanții sectoarelor culturale și creative.

Lipsa prioritizării este ilustrată inclusiv prin exemplul Strategiei pentru cultură și Patrimoniu Național elaborată pentru perioada 2016-2022, care a rămas la stadiul de proiect de strategie, nefiind, până în prezent, aprobată.

Actuala Strategie Sectorială în Domeniul Culturii 2023-2030 se află încă (în toamna lui 2024) în procesul de avizare, fără a avea un termen clar de aprobare. Conform Ministerului Culturii, Proiectul de Hotărâre pentru aprobarea Strategiei Sectoriale a fost transmis pe circuitul interministerial și spre analiză tuturor instituțiilor avizatoare.

Problema lipsei unei perspective unitare înseamnă o organizare deficitară și necoordonată în UAT-uri, ceea ce duce la o viață culturală dezechilibrată în teritoriu. Mai mult decât atât, intervențiile strict locale au însemnat și o capacitate redusă de măsurare a impactului, de urmărire a evoluțiilor în sector și a satisfacerii nevoilor culturale ale cetățenilor.

Nota de Fundamentare a Strategiei Sectoriale 2023-2030 relevă că funcționarea și construcția domeniului cultural a fost, în general, inerțială, din cauza modificărilor Guvernamentale. „Fiecare nou Program de guvernare a reprezentat un moment T0 (zero) al acțiunii guvernamentale, lipsind continuitatea decizională și de acțiune” scrie în document. Fiecare program de guvernare a venit cu propria abordare, acțiunile fiind marcate de discontinuitate, iar sectoarele culturale bulversate de noi schimbări inoportune pentru a care nu au fost consultate.

Cadrul juridic al domeniului a fost descris de către specialiștii incluși în cercetarea noastră în termeni precum: impredictibil, vag interpretabil, anacronic, sumar și contradictoriu.

Imprevizibilitatea domeniului cultural e poate cel mai bine ilustrate de experiența unui operator cultural public care, din cauza unor modificări legislative care nu au implicat consultarea entităților din domeniul cultural, s-a aflat în poziția de a nu mai ști, de pe o săptămână pe alta, dacă instituția pe care o conduce va avea fondurile necesare să dezvolte un festival planificat de luni de zile. În Nota de Fundamentare a Strategiei Sectoriale 2023-2030 se menționează că modificările succesive legislative au redus, în timp, autoritatea Ministerului Culturii care a devenit mai degrabă (doar) un ordonator de credite pentru instituțiile din subordine.

Astfel de incongruențe legislative au un impact direct asupra operatorilor culturali, indiferent dacă sunt de drept public sau privat, deoarece sunt într-o nesiguranță și fluiditate strategică, fiind nevoiți să se adapteze continuu la situații imprevizibile. Aceeași Notă de fundamentare descrie cadrul juridic ca fiind: fragmentat și concentrat, în general, asupra modului de organizare a instituțiilor publice, neluând suficient în calcul actorii independenți ai sectoarelor creative și culturale.

Neclaritatea legislativă se vede și la nivel local, acolo unde există autorități publice locale care nu sunt familiarizate sau chiar nu cunosc legislația curentă care adresează finanțările nerambursabile din fonduri publice cu privire la domeniul cultural. Spre exemplu, OG 51/1998 privind îmbunătățirea sistemului de finanțare nerambursabilă a proiectelor culturale, publicată încă din 1998, este un document puțin cunoscut. Ceea ce înseamnă că există situații în care, deși operatorii culturali ar putea fi susținuți pe plan local, nu primesc acest sprijin.

Adesea autoritățile publice preferă folosirea Legii nr. 350/2005 (privind regimul finanțărilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activități nonprofit de interes general) în situația acordării de finanțări nerambursabile, cu toate că separarea între finanțările acordate pentru activități culturale sau cele din cadrul domeniului non-profit este mai greu de făcut. O altă ordonanță mai avantajoasă pentru finanțările nerambursabile în domeniul cultural este OG 51/1998, privind îmbunătățirea sistemului de finanțare nerambursabilă a proiectelor culturale. Un alt cost al folosirii legislației improprii este impactul direct asupra accesului la cultură al comunităților din urbanul mic sau rural. Specific, pentru că doar consiliile județene și un număr mic de municipii pot oferi finanțări pentru organizațiile neguvernamentale, prin legea 350/2005, rezultatele acestor finanțări tind să fie concentrate adesea în reședințe de județ (sau în municipiile respective), în defavoarea altor comunități cu nevoi mai accentuate pentru intervenții culturale.

În Nota de Fundamentare a Strategiei Sectoriale 2023-2030, se subliniază că, pe lângă absența cadrului legislativ adecvat, există adesea și o lipsă de promovare corespunzătoare a acestor finanțări. Acest lucru duce la un acces limitat pentru operatorii culturali, din cauza unei comunicări ineficiente din partea administrațiilor publice.

Cele mai recente exemple reprezentative ale incongruențelor legislative au avut loc în 2023, când au fost propuse două măsuri riscante pentru sectorul cultural: comasarea instituțiilor culturale și creșterea cotei TVA, ambele fiind propuse fără consultări prealabile cu experți sau reprezentanți în domeniu.

Cu toate acestea, din fericire pentru cele peste 60% dintre instituțiile publice vizate de riscul comasării care ar fi amenințat direct supraviețuirea unora dintre ele și resursa umană, în special în cazul celor din orașele mici și mijlocii, comasarea a fost oprită pentru moment. În urma presiunilor publice, reorganizarea instituțiilor publice le va lăsa deoparte pe cele culturale.

Ca reacție la această propunere, un artist notoriu atât în plan național, cât și internațional, a comentat public: „Nu mai bine comasăm niște echipe de fotbal? Sau două Camere de Parlament sau ministerele care măsoară cocenii cu alea care cântăresc urșii? Dacă reforma începe cu comasarea instituțiilor de cultură, e clar că e o glumă tristă”. Reacția acestuia fiind în asentimentul celor zeci de mii de semnatari ai unei petiții care atrăgea atenția asupra riscurilor acestei implementări legislative.

Cât despre creșterea cotei TVA, prima propunere viza o creștere a cotei TVA pentru evenimentele culturale (expoziții, cinematografe, târguri și parcuri de distracții) de la 5% la 19%, însă într-un final a fost stabilită la 9%. Și în această situație a fost nevoie de o presiune publică pentru ca decidenții politici să se consulte cu reprezentanții domeniului. Implementarea unei creșteri de 14% procente ar fi afectat în mod direct accesul publicului la producțiile culturale, în special ale operatorilor independenți.

Pe lângă aceste măsuri amintite anterior, în urma discuțiilor organizate cu experți în domeniul cultural, a reieșit și că interferențele în piață crează avantaje nesănătoase pentru instituțiile de stat în timp ce aruncă în haos și subzistență entitățile culturale independente. Ca soluție, Strategia Sectorială 2023-2030 propune stabilirea unei colaborări mai strânse între Ministerul Culturii și lucrătorii din domeniul cultural, reprezentați prin asociațiile profesionale. Din interviurile realizate a reieșit că infrastructura culturală are nevoie de îmbunătățiri ale colaborării dintre: artiști, public și administrațiile locale pentru măsurarea și înțelegerea nevoilor culturale atât ale publicului, cât și ale artiștilor, însă și pe cele interministeriale pentru o colaborare eficientă.

Tot în Strategia Sectorială 2023-2030 este menționată necesitatea unei colaborări mai eficiente între perspectivele juridice, financiare și administrative astfel încât actorii culturali, fie ei publici sau privați, să poată dezvolta și produce și servicii culturale de calitate, cu mai multă ușurință și să stimuleze interesul publicului pentru cultură. Mai exact, este propusă întărirea colaborării dintre Ministerul Culturii și în special autorități ale administrației publice din domeniile educației, ale cercetării și ale turismului. Se recomandă o abordare națională, regională, cât și locală, care să adreseze actualul dezechilibru dintre autoritatea publică centrală și autoritățile publice locale.

După cum am arătat și în problema anterioară, această atitudine sistemică de necoordonare duce la intervențiile legislative și bugetare ad-hoc, fără o atenție asupra a efectului pe termen mediu-lung în sectoarele creative și culturale (SCC). Această lipsă de coordonare are implicații multiple asupra industriei deoarece colaborarea interministerială insuficientă pentru dezvoltarea unui cadru legal coerent se traduce și într-o metodologie de finanțare incoerentă și deficitară.

„Deși România are patrimoniu cultural valoros și atractivitate turistică, reprezentând un avantaj competitiv, acesta este puțin cunoscut/valorificat, nu este văzut ca o resursă ce poate genera creștere economică/incluziune socială”, este un citat extras din POCIDIF (Programul Creștere Inteligentă, Digitalizare și Instrumente Financiare).

Conform aceluiași document, serviciile administrative publice sunt adesea în format analog, adesea nefiind realizabile în format digital, ceea ce înseamnă un nivel crescut de birocratizare și unul scăzut de transparență și culegere de date. Rezultatul acestor deficiențe este acela că domeniul culturii nu are serviciile de tip e-guvernare suficient de dezvoltate. În lipsa unei digitalizări integrate a domeniului cultural, patrimoniul riscă să rămână insuficient valorizat din punct de vedere turistic și economic.

Lipsa acestor informații nu doar că limitează accesul la cultură, ci limitează și gestionarea ei. Comunitățile locale nu sunt astfel suficient de încurajate încât să vadă patrimoniul ca o posibilă resursă de dezvoltare economică, una incluzivă și durabilă cum e menționat în direcția europeană. Ele împiedică, de asemenea, și fundamentarea unor politici publice necesare.

Un exemplu ilustrativ al acestei situații este faptul că Ministerul Culturii nu are o bază informativă detaliată despre cele 30.136 monumente din țară. O situație similară întâlnim și cu privire la patrimoniul imaterial.

O altă problemă a patrimoniului cultural imobil și mobil, care reiterează necesitatea digitalizării, dar și o reimaginare a legislativului, o reprezintă retrocedările clădirilor de patrimoniu.

Un exemplu în acest sens este cazul Palatului Banffy din Cluj-Napoca. În 2023 două treimi ale Palatului, care găzduiau Muzeul de Artă al municipiului, au fost câștigate în instanță în cadrul unei retrocedări controversate, o restituire în natură (adică restituirea imobilului). În prezent, datorită retrocedării actualul sediu al Muzeului de Artă din Cluj Napoca se află în risc de incapacitate de plată a chiriei către noii proprietari ai clădirii. Așadar soarta Muzeului, care funcționează în Palat din 1956, este incertă.

Situația nu este însă un caz singular la nivelul țării, motiv pentru care unul dintre experții intervievați a propus ca posibilă soluție în astfel de situații existența unui cadru legislativ mai clar cu privire la obligația păstrării actualei funcțiuni a clădirilor retrocedate. Palatul Banffy a fost reconsolidat cu investiții de aproape un milion de euro conduse de Consiliului Județean, însă ulterior, această instituție nu s-a mai implicat activ în procesele dintre Muzeul de Artă și presupușii moștenitori, în final CJ fiind la risc să piardă investiția în această clădire de patrimoniu și implicit sediul actualului Muzeu de Artă al municipiului. Astfel de situații nu sunt străine administrației publice clujene, exemple asemănătoare întâmplându-se și în cazul Hotelului Melody, a clădirii în care a amplasat Muzeul Național de Istorie a Transilvaniei (în care funcționează și Muzeul Farmaciei) și a Hotelului Continental.

Conform Studiului realizat de Rețeaua Națională a Muzeelor din România privind retrocedarea patrimoniului muzeal (2001-2014), există peste 100 de muzee din aproape 80 de localități care și-au pierdut sau riscă să-și piardă sediile de activitate din cauza legislației privind retrocedarea în natură. Printre altele, impactul retrocedării patrimoniului poate însemna o limitare a accesului cultural, pierderea unor repere pentru comunitate, deteriorarea colecțiilor, costuri suplimentare pentru muzee și chiar desființarea muzeelor. În studiu au fost „identificate peste 117 clădiri de muzee care au fost retrocedate sau sunt revendicate, precum și peste 60 de alte instituții culturale (teatre, centre culturale, biblioteci, etc.) aflate în această situație. Aceste clădiri se află atât în mediul rural, cât și în orașe, distribuite în cca. 100 de localități din 35 de județe”.

În 84% dintre situații, clădirile retrocedate aveau funcția de sediu de muzee. O clădire retrocedată, cum ar fi cazul Palatului Banffy, poate însemna transformarea totală a clădirii și deci scoaterea muzeului din incintă (ceea ce ridică noi costuri pentru găsirea unui nou spațiu, transferarea patrimoniului cultural, lăsarea publicului fără un muzeul până problema e soluționată etc.), cât și modificarea costurilor de chirie a clădirii ceea ce poate duce muzeul la incapacitate de plată, la costuri mai crescute pentru vizitatori, la modificarea destinației spațiului etc.

Cu toate acestea, conform Politicii Publice Cultura Viitorului, consumul de patrimoniu a crescut în fiecare an. Chiar și așa însă, România însă se situează sub media europeană de consum.

În cadrul Planului Strategic Instituțional al Ministerului Culturii (PSI) protejarea și punerea în valoare a patrimoniului cultural este considerat însă prim obiectiv. Principalele Programe și Măsuri din cadrul PSI cu privire la patrimoniul cultural sunt: consolidarea, conservarea, restaurarea, creșterea nivelului de accesibilizare al patrimoniului, finanțarea cercetării, promovarea la nivel internațional a patrimoniului și îmbunătățirea cadrului legislativ privind regimul de protejare a acestuia. Programul bugetar al PSI vizează dezvoltarea unui sistem de protejare a patrimoniului mobil și imobil, cât și un sistem digitalizat pentru evidența patrimoniului imobil.

În Raportul de activitate din 2022 al Ministerului Culturii, obiectivele generale cu privire la patrimoniu țineau de nivelul de protejare legislativă și instituțională a patrimoniului, îmbunătățirea sistemului de evidență și digitizare, creșterea, prezervarea, cât și amplificarea promovării patrimoniului cultural național. Și în Agenda 30, unde patrimoniul se regăsește la Obiectivul 11, Ministerul Culturii a creat Grupuri de Lucru Tematice care privesc, de asemenea, problemele specifice patrimoniului cultural național. Pe termen lung și mediu, prioritizarea patrimoniului cultural material și imaterial este inclusă și în Programul de Guvernare 2021-2024 care propune, printre altele, implementarea unor priorități legislative printre care și Codul Patrimoniului.